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监察委职务犯罪调查权运行问题探究

时间:2019-11-29
  摘 要
 
  
  监察机关职务犯罪调查权的设置,是国家监察体制改革的成果,是构筑党统一领导下的高效、集约、法治化反腐败体系的重要一环。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的出台,是以法律的形式将改革的成果固定下来。 但是,《监察法》的相关规定较为粗陋,对职务犯罪调查权的概念未予提及,对其的性质未予以明确,学术界对其的性质问题依然存在着不同的争议,从而造成监察委职务犯罪调查权在运行中产生如下问题:调查主体资格不清造成调查程序混同、取得证据合法有效性不足、缺乏人权保障、对留置权缺乏有效监督、强制措施缺乏有效衔接、补充调查权制度不完善。再对上述问题进行深入分析后,逐一提出相对应的完善建议,具体包括:解决调查主体资格不清造成调查程序混同问题的两种思路、完善取得证据的审查制度、完善保障人权制度、加强留置阶段的有效监督、完善强制措施有效衔接制度、完善补充调查权制度。将实现监察委员会职务犯罪调查权,在新时期的反腐败斗争中,释放出巨大的能量,高效惩治腐败与有效保障人权并举,实现法治化运行。

监察委职务犯罪调查权运行问题探究
  
  关键词:   职务犯罪调查权;监察委员会;性质;问题与对策。
  
  ABSTRACT
  
  The establishment of the investigative power of duty crimes in supervisory organs is the result of the reform of the national supervisory system and an important link in the construction of an efficient, intensive and legalized anti-corruption system under the unified leadership of the Party. The promulgation of the Supervision Law of the People’s Republic of China(hereinafter referred to as the “Supervisory Law”)is to fix the achievements of the reform in the form of law. However, the relevant provision of the Supervisory Law are rather crude, the concept of the right to investigate crimes committed by taking advantage of duty has not been mentioned, and its nature has not been clarified. There are still different disputes about its nature in the academic circles, which results in the following problems in the operation of the right to investigate crimes committed by taking advantage of duty of the Supervisory Commission.
  
  The unclear qualification of the investigating subject results in the confusion of the investigating procedure, the lack of legality and validity of obtaining evidence, the lack of human rights protection, the lack of effective supervision of lien, the lack of effective cohesion of compulsory measures and imperfection of the system of supplementary investigative right.After further in-depth analysis of the above issues, corresponding suggestions for improvement are put forward one by one, including:there are two ways to solve the confusion of investigation procedure caused by unclear qualification of investigation subject, to improve the examination system of obtaining evidence, to improve the system of safeguarding to strengthen effective supervision in the detention stage, to improve the effective cohesion system of compulsory measures, and to perfect the system of supplementary investigation right. In the new era of anti-corruption struggle, it will release tremendous energy, effectively punish corruption and effectively safeguard human rights, and realize the rule of law.
  
  KEY WORDS:    investigation right of job-related crimes; Supervisory Committee; nature; problems and Countermeasures。
  
  绪 论
 
  
  (一)选题背景。
  

  以《国家监察体制改革试点工作的决定》①于 2016 年 12 月 25 日在全国人大常委会的通过,标志着我国监察体制改革的序幕正式拉开;以《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》②于 2017 年 11 月 4 日在全国人大常委会的通过,标志着我国监察体制改革的全面推进;以《宪法修正案》于 2018 年 3 月11 日在十三届全国人大一次会议的通过,标志着我国监察委员会宪法地位的确立;以《监察法》于 2018 的 3 月 20 日在十三届全国人大一次会议的通过,标志着我国全新的监察法制体系的确立;以《刑事诉讼法》(第三次修正)于 2018 年 10 月26 日在十三届全国人大常委会六次会议的通过,标志着我国检察职能调整,与国家监察体制改革共筑反腐合力。
  
  有学者言:“把反腐败作为主基调,体现了构建新的国家监察体制的政治基础、现实需求和时代特点。”③监察体制改革,反腐败能量汇聚,构筑起全新的、集约化的、符合我国国情的监察体系,实现严厉惩治腐败行为,提升国家法治反腐能力,保障职务犯罪调查权法治化运行的目标。
  
  伴随着监察体制改革,原属于检察院的职务犯罪侦查权,并归到了监察委员会,基于此,对职务犯罪进行调查的职权正式成为了监察委员会的专属权力,最终,监察委员会形成以纪检机关的党纪调查权、行政监察调查权与检察机关的职务犯罪侦查权于一身的复合性调查权,实现对公职人员监督全覆盖,构筑起了具有中国特色社会主义的新型反腐败体系。《监察法》的出台,是以法律的方式固定监察改革成果,其中,明确监察委享有的调查措施,调查权行使的程序,以及调查权受到的监督制约。但《监察法》的规定是宏观层面的,是较笼统、模糊的,对于职务犯罪调查权的性质,被调查人的基本权利保障,职务犯罪调查与司法诉讼的有效衔接等问题并未予以明确。
  
  只是一直再强调,改革后,监察委员会的调查权不属于侦查权,不受《刑事诉讼法》的调整。因此,针对上述问题的研究,一直在深入地进行中。本文以监察委员会职务犯罪调查权为重心展开研究。
  
  (二)主要研究内容。
  
  正文共分四部分,具体内容如下:
  
  第一部分内容是有关监察委员会职务犯罪调查权的概念与原则。通过对调查与侦查改革前后变化,以及《监察法》中相关规定的分析,明确职务犯罪调查权的概念;对学术界存在的有关性质争议进行阐述,提出职务犯罪调查权的运行应当遵循的原则。
  
  第二部分是从监察委职务犯罪调查权设置的背景、核心与价值方面进行剖析,分别阐述权力设置的原因,所设置权力的性质,以及所设置的权力在反腐败斗争中发挥的作用。
  
  第三部分分析监察委职务犯罪调查权在运行中存在的问题。主要是分别从职务犯罪调查权在取证、留置、移送审查三个阶段存在的问题予以梳理与归纳,最终提出了六个相对重要的问题。
  
  第四部分给出完善监察委职务犯罪调查权的建议。在具体分析论证的基础上,给出了较为详细的问题解决措施。对解决调查主体资格不清造成调查程序混同问题的两种思路进行了阐述;从内部与外部相结合的方式完善取得证据的审查制度;从建立分层级延长留置期限制度与探索留置内部必要性审查制度两方面对被调查人的人权进行保障;从加强自身与加强司法审查两方面完善对留置阶段的有效监督;完善强制措施有效衔接制度、完善补充调查权制度。
  
  (三)主要研究成果。
  
  结合当前有关专家与学者们对监察机关职务犯罪调查权的研究成果,本文立足于职务犯罪调查权具有侦查权属性的角度,分析职务犯罪调查权在实践行使中存在的如下问题:
  
  1、在职务犯罪调查取证阶段,分析因调查主体资格不清造成调查程序混同的问题,并且会影响到所取得证据的合法有效性问题,提出完善建议。
  
  2、在职务犯罪调查留置阶段,分析因缺乏被调查人基本权利有效保障的制度,可能产生侵犯人权的问题,同时对如何加强对该阶段的监督,提出完善建议。
  
  3、在职务犯罪移送审查阶段,分析在两种不同程序之间,如何实现强制措施的有效衔接,并且明鉴补充调查权与补充侦查权的不同适用,提出完善建议。
  
  一、监察机关职务犯罪调查权的概念与原则。
  
  改革中,检察院的反贪、反渎职、预防职务犯罪职能全盘转至监察委。①职务犯罪侦查权,这一最为强有力的反腐败权力开始由监察委行使,但是,被称之为“职务犯罪调查权”,而不再被称之为“职务犯罪侦查权”。那么,改革后,“调查权”与“侦查权”发生了怎样的变化?
  
  传统意义上,调查的后果是对被调查对象直接进行处置。但是,职务犯罪调查的后果是将案件移送检察机关,同时将被调查对象移交司法机关。很显然,调查与职务犯罪调查两者的差别是巨大的。改革之后的职务犯罪调查权具有怎样的性质,是传统意义上的调查权?抑或是被赋予了特殊性质的调查权?如何准确理解监察委员会的职务犯罪调查权,成为了首要的问题。
  
  (一)职务犯罪调查权概念。
  
  1.调查与侦查改革前后变化。

  
  监察改革前,《刑事诉讼法》中侦查的概念,包含了对行使主体的明确限制性规定,②并且强调是依照法律进行的“专门调查”。③由此来看两者关系是,侦查是一种调查方式,由于行使主体的法定性,从本质上来讲,是一种特殊的调查,即侦查是一种专门性调查。从法治程度来讲,侦查所具有的法治性远远高于调查。
  
  监察改革后,基于职务犯罪侦查职能已由监察委员会行使的事实,《刑事诉讼法》中新的侦查定义,一是更加强调权力行使的性质为“刑事属性”,④二是将原有“专门调查”表述修改为“收集证据、查明案情”。⑤从新的侦查定义可以看出:
  
  其一,是为了避免“侦查”与监察委员会“调查”相混淆;其二,“调查”作为监察委员会的一项重要职能,被赋予了新的含义。
  
  2.调查权与侦查权之争。
  

  从主体性质来看,熊秋红教授认为“监察委员会定性为国家监督机关,行使行政执法权,所以,即便是在职务犯罪案件中,也只能行使调查权。”①但是,从改革目的性来看,熊秋红教授认为“强化打击腐败犯罪的力度,必然需要增强监察委职务犯罪调查权的侦查属性。”②笔者认为,监察委的调查权,是囊括了性质不同的调查权而形成的一种复合性调查权,虽然仍被冠名为“调查权”,但是在打击腐败犯罪活动中发挥的实质功能是“侦查权”。原因是,应当按照权力的内在实质来判断权力的属性,当然不是其名称。转隶后的监察委职务犯罪调查权行使目的与侦查权是相同的,就是为了查清是否存在犯罪事实,并对可能存在犯罪事实的被调查人移送司法机关追究刑事责任。
  
  3.《监察法》中的相关规定。
  

  改革中,《监察法》没有明确给出职务犯罪调查权的概念,仅是在《监察法》第十一条第二项,以列举的方式给出了职务犯罪调查权适用的七种案件类型,这与原检察院自侦部门受理案件类型相同,即都是腐败类犯罪案件;《监察法》第四十条第一款规定,明确了职务犯罪调查权行使的目的,这与转隶前所属部门查办案件目的相同,即都为查明是否存在犯罪事实;《监察法》第四十六条第四项规定,监察委员会对职务犯罪案件的处置,与原检察机关案件承办部门侦办之后处理方式相同,即都要移送审查起诉。
  
  因此,基于上述分析,笔者粗浅认为,职务犯罪调查权,是指监察委员会依据《监察法》享有的,对于被《监察法》规定为腐败类犯罪的案件中,可能构成职务犯罪的被调查人,采取法定的调查措施实施调查行为的权力。
  
  (二)职务犯罪调查权性质界定。
  
  1.有关两种截然相反的观点。

  
  改革中,职务犯罪侦查权从检察院转出,并被称之为职务犯罪调查权,明确授予了监察委员会。监察委调查权是三种不同性质调查权的融合体,具体包括违纪调查权、行政违法调查权、刑事犯罪调查权。对于这种由不同性质整合而形成的监察调查权,其性质在《监察法》中未予以明确;同样,作为监察委调查权三项权能之一的职务犯罪调查权,其性质也不清楚。但是,能否正确行使职务犯罪调查权的必要前提,是能否明确该项权力的性质。因此,对于职务犯罪调查权的性质问题,学者们给出不同的观点:
  
  观点一:“侦查权否定论”。此观点认为,“监察委的调查权异于原检察院的侦查权,其行使的权力只是职务犯罪调查权,且只能适用《监察法》,调查完成后,移送检察机关才适用《刑事诉讼法》,如果在选择适用上述两种法律时产生矛盾,监察委应当遵循《监察法》,作为其唯一适用。”①基于上述观点可知,改革后,在调查职务犯罪案件过程中,监察委的被调查对象不再享有改革前,在侦查程序中由《刑事诉讼法》所赋予的,犯罪嫌疑人享有的具有保障性的种种权利,如辩护权。
  
  观点二:“侦查权肯定论”。以陈光中教授为代表,此观点认为,“监察委的调查权,可分为一般调查权与特殊调查权,特殊调查权即是腐败犯罪调查权,等同于原检察院的职务犯罪侦查权。”②原因是,改革中,检察院原有的查办腐败犯罪的全部职能整体转隶到了监察委员会,监察委员会自然承接了转隶而来的全部职能,这其中必然包括检察机关的职务犯罪侦查权。
  
  2.对上述两种不同观点的评述。
  
  (1)对“侦查权否定论”观点的评述。

  
  第一,在调查职务犯罪案件时,由于排除《刑事诉讼法》对监察委员会的束缚,辩护律师在调查阶段无法参与,只有到了检察机关审查起诉环节,被调查人才能获得律师帮助,这就在腐败案件调查阶段,无法实现对被调查人的权利保障。
  
  第二,在调查职务犯罪案件时,监察委员会无需经过独立的刑事立案环节,与之后的侦查阶段,而是径直进入公诉阶段。这就必然导致公诉案件原有格局,即先刑事立案再刑事侦查最后公诉的刑事诉讼格局,完全被打破。
  
  综上,该观点认为,监察委员会拥有的职务犯罪调查权不具备侦查权属性。
  
  因此,完全摆脱《刑事诉讼法》的束缚,降低了对被调查对象人权的基本保障,减少案件调查的阻力,虽然方便了职务犯罪案件的查办,但事实上,与监察体制改革,聚合反腐败能量,构筑法治化反腐的初衷不相符。
  
  (2)对“侦查权肯定论”观点的评述。
  

  第一,此观点是根据监察委员会所办理案件性质的社会危害程度的不同,对调查权进行的划分。监察委员会对社会造成危害程度轻的腐败犯罪调查权称之为“一般调查权”,即党纪调查权或违法调查权;对社会造成危害程度重的腐败犯罪调查权称之为“特殊调查权”,即犯罪调查权。因为,无论是何种调查权,它所具有的法律属性,都是由所属案件的性质予以决定的。腐败犯罪案件属于刑事犯罪案件,监察委就是专门对此类案件依法展开调查活动的。所以,监察委职务犯罪调查权在性质上必然属于侦查权。
  
  第二,以立案为起点,经过侦查阶段,在经过审查起诉阶段,进入到审判阶段,最后以执行阶段结束,是刑事诉讼的一般规律,且所有公诉案件都必须经过上述的每一阶段。如果跨越其中任何一个或几个阶段,径直进入到下一阶段,这是有违刑事诉讼规律的。监察委的“处置决定”包括移送检察机关审查起诉,①显然,它是作为整个刑事诉讼总体中的某一个阶段而存在的。基于以上论述,可以肯定,这一阶段必定是侦查阶段。因此,监察委职务犯罪调查权的实质是侦查权。
  
  笔者认为,这次改革,监察委员会获得了原检察院的职务犯罪侦查权,由法律授予,并更名为“职务犯罪调查权”,从而升级为独一的对职务犯罪案件具有调查权力的主体。改革后,监察委的调查权有异于侦查权,但是,监察委行使的职务犯罪调查权是具有侦查权属性的。
  
  (三)职务犯罪调查权法治化运行的基本原则。
  
  如上所述,明确监察委职务犯罪调查权的属性,是构建法治化反腐败体制的基础,也是保证其合法运行的重要前提。既然职务犯罪调查权是具有侦查权属性的一种国家权力,就应当遵循法治化要求,按照依法治国的要求,体现现代法治的精神,与司法改革相协调,确立保障职务犯罪调查权合法化行使应遵循的基本原则。
  
  1.正当程序原则。
  
  它是一切公权力合法、有效行使的重要保障。正当程序能够保障权力行使的正当性、合法性,结果的公正性,防止权力被变相行使,甚至出现被滥用的情形,有利于程序法治的体现。职务犯罪调查权的运行,必然要求监察委员会应当遵循正当程序原则,原因如下:首先,职务犯罪调查权具有的侦查属性,使其同样具有侦查权的某些重要特征,比如强制性、侵犯性等,这些对人权保障构成极度危险特性的存在,使职务犯罪调查权的运行受到正当程序的规制成为一种必然。其次,监察委职务犯罪调查权行使目的,是为了发现被调查对象是否具有犯罪事实,收集相关有罪、无罪以及罪轻、罪重的证据,最终将有罪的被调查对象移送司法机关依法处置。所以,监察委在行使职务犯罪调查权这项国家公权力展开调查活动中,理应遵循正当的程序原则。
  
  2.人权保障原则。
  
  监察改革,应将保障人权明确为监察委员会职务犯罪调查权行使必须遵循的原则。人权保障是我国宪法确立的一项基本原则,亦是所有国家机构在行使公权力时必须履行的职责,更是监察委员会行使职务犯罪调查权应当遵守的一款底线原则。改革中,赋予监察委员会职务犯罪调查权,并与纪委合署办公,更加突出了高效的、严厉的打击腐败。但是,《监察法》的规定却未将人权保障与反腐败予以同等重视,这将可能成为侵害公民基本人权的祸患。监察委员会作为反腐败机关,应当遵从当代国家权力法治理念,对被调查对象的人权予以保障。
  
  3.比例原则。
  
  比例即是相当、相适应。比例原则要求国家公权力关涉到公民基本权利时,所采取的手段与欲实现目的相匹配,具备相对性。①它是实现反腐败法治化的重要特征,也是职务犯罪调查权实施过程中总的原则要求。在调查职务犯罪中,监察委员会应当遵守调查权、调查措施与被调查对象的社会危害程度、人身危险程度等的相当原则。②监察委员会在行使不同性质的调查权时,应针对具体行使的权力内容与欲达到的目的,与所采取的措施之间成比例。比如:监察委员会在行使职务违纪调查权和一般违法调查权时,就不能对被调查人采取留置措施;应将对公民权益的不利影响控制在最小范围与最低限度之内。否则,当职务犯罪调查权的行使超出法定的、必要的限度后,必然导致被调查人的合法权益受损,造成不良社会影响,甚至可能导致更为严重的后果。
  
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  二、监察机关职务犯罪调查权的设置
  
  (一)设置背景
  
  (二)设置核心

  1.设立反腐败的专职机构
  2.授予监察委员会调查措施
  
  (三)设置价值
  1.实现合法反腐,提升证据价值
  2.集中调查力量,打造集约化反腐
  3.实现侦诉分离,促进公平正义
  
  三、监察机关职务犯罪调查权存在的问题
  
  (一)在取证阶段职务犯罪调查权存在的问题

  1.调查主体资格不清造成调查程序混同问题
  2.取得证据缺乏有效审查问题
  
  (二)在留置阶段职务犯罪调查权存在的问题
  1.缺乏人权保障问题
  2.缺乏对留置权有效监督问题
  
  (三)在移送审查阶段职务犯罪调查权存在的问题
  1.强制措施转换衔接不明确问题
  2.补充调查权适用规定不明确问题
  
  四、完善监察机关职务犯罪调查权的建议
  
  (一)完善在取证阶段职务犯罪调查权

  1.解决问题的两种不同思路
  2.完善取得证据的审查制度
  
  (二)完善在留置阶段职务犯罪调查权
  1.完善留置阶段保障人权制度
  2.加强留置阶段的有效监督
  
  (三)完善移送审查阶段职务犯罪调查权
  1.明确强制措施转换衔接制度
  2.明确规定补充调查权的适用

  结 论

  监察委员会调查权是复合性权力,兼具有“行纪检”调查权的特质,任何以其中一种调查权性质对调查权整体属性的概括都是片面的。因此,按照调查权不同性质进行区分,才能真正认识调查权的本质属性,也是正确行使调查权的前提。

  本文立足于对监察委员会职务犯罪调查权的一系列相关问题进行研究。首先,应当明确监察委员会职务犯罪调查权的属性为侦查权。其次,对监察委员会职务犯罪调查权行使,应当明确区分规定,否则,影响监察委员会职务犯罪调查权的有效行使,甚至在实践中还产生了一些问题,具体表现为:调查主体资格不明造成调查程序混同问题、取得证据合法有效性不足问题、缺乏人权保障问题、缺乏对留置权有效监督问题、留置措施有效衔接问题、补充调查权问题。监察体制改革是一个不断深化认识的过程,改革中存在的问题需要逐步的解决,改革之后的法治化完善也是一个循序渐进的过程。因此,针对存在的问题,本文通过分析论证,并给出了解决的建议,以促进改革目的的有效实现。但是仍有很多因素没有分析到位,建议的措施也不够具体,还需要在以后的工作和学习中进一步完善。

  参考文献

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