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养殖户病死猪无害处理行为影响因素与对策

时间:2019-08-09

  摘要:病死猪无害化处理事关食品安全、环境安全、畜牧业生产安全以及政府公信度。本文在病死猪处理现状研究的基础上, 总结出养殖户个体特征、养殖户经济特征、养殖户认知与评价特征以及政策、组织和市场环境等是农业生产者病死猪无害化处理行为的重要影响因素, 并提出了具有针对性的规范农业生产者病死猪无害化处理的可能路径。当前, 规范农业生产者病死猪无害化处理, 既要以政策法规形式引导和完善保障机制、加强生猪养殖管理, 又要鼓励公众参与病死猪无害化处理管控。

  关键词:农业生产者; 病死猪无害化处理; 农业废弃物处理行为;

  一、农业生产者病死猪无害化处理的原始诉求

  近年来, 在人们日益增长的猪肉制品需求和“一揽子”生猪养殖农业补贴政策的共同推动下, 我国生猪养殖业得到了快速发展。国家统计局的数据显示, 2017年末我国生猪存栏量为4.3325亿头, 出栏量达6.8861亿头。 (1) 但是现阶段我国生猪养殖规模化水平低, 散养比接近55%, 设施装备、饲养管理仍相对滞后, (2) 在这种情况下, 饲养量和养殖密度的增加则会导致病死猪数量呈增长趋势。自“黄浦江万头漂浮死猪”事件 (2013) 、“金锣病死猪”事件 (2015) 、“福建病死猪肉销售”事件 (2015) 相继曝光之后, 引发人民群众对病死猪随意丢弃而造成的环境污染、重大疫病风险的极大担忧, 也影响了居民对放心食用猪肉的消费信心。由此也可以看出现阶段我国病死猪无害化处理远滞后于生猪养殖业发展的现实需要, 从而成为制约养猪业生产发展的瓶颈。为引导和规范农业生产者合理处理病死猪, 避免食品安全风险、重大疫病风险和环境污染, 近年来国家采取了疏堵结合的政策体系加以治理, 一方面出台了严禁病死猪不规范处理的相关法律法规, 最高人民法院、最高人民检察院出台的食品安全刑事案件适用法律的司法解释将收购贩卖病死猪行为纳入了刑罚范围;另一方面积极推广新型、高效、环保的无害化处理技术和装备, 发布《病死动物无害化处理技术规范》规范相关病死畜禽无害化处理技术, 并对病死猪无害化处理给予相当程度的补贴, 国务院还将养殖环节病死猪无害化处理补助经费落实情况纳入专项调研督查, 督促地方落实属地责任。

  从目前学界对农业废弃物处理行为的相关研究情况来看, 主要集中在农业生产者对秸秆的处理行为和农业生产者对畜禽粪便的处理行为两个方面。病死畜禽作为一类特殊的废弃物, 其研究还比较欠缺。值得关注的是, 病死动物的处理已超越了传统意义上行业经济范畴, 若处理不彻底, 会成为影响社会稳定和经济发展的重大问题。[1]病死动物体内含有大量人畜共患的病原体和动物濒死前的治疗药物, 如果流入市场被人们食用, 会严重危害人类健康, 而且有可能助推人畜共患病的传播。而病死动物尸体乱投乱弃和无害化处理不彻底, 既会污染环境, 也会为动物疫病传播扩散留下隐患, 严重制约畜牧业的发展。可以说, 病死动物的不当处理, 会危及食品安全、环境安全、畜牧业生产安全以及政府公信度。

  国内相关研究表明, 目前病死猪的处理仍然存在较大隐患。张跃华等研究发现当生猪出现不正常死亡时, 只有60.12%的被访养猪户选择依照程序上报给当地畜牧管理部门, 相当数量的养殖户会随意选择不报或瞒报。[2]一些养殖户直接将病死猪随意丢弃在猪场附近的山沟、丘壑或者喂养动物。[3]同时, 由于存在高额的非法利润, 病死猪肉收购已形成一条黑色的产业利益链, 常有养殖户将病死猪肉低价非法出售给不法分子。[4]刘玉满等通过调查发现, 有2/3的农业生产者选择“在病猪没死之前卖掉”, 这些猪肉要么是流入包子铺等不正规餐饮店, 要么是部分摊贩把病死猪肉与正常猪肉混放在一起销售。[5]除此之外, 在对病死猪实施掩埋的过程中, 由于缺乏管理指导, 个别养猪户在处理过程中常出现选址不合理、掩埋不深、消毒不到位等问题。[6]还有一些生猪贩运者干脆将在运输过程中死亡畜禽随便沿途抛尸公路边。[7]据此, 如何推进病死猪无害化处理已成为亟待解决和研究的重要问题。本文旨在通过对病死猪处理研究现状进行梳理、归纳、总结和评价, 以期为推进病死猪无害化处理行为研究提出一种综合性的阐释。

病死猪无害化处理

  二、农业生产者病死猪处理的行为逻辑

  影响农业生产者病死猪无害化处理行为选择的因素很多, 不同学者从不同视角研究了病死猪无害化处理行为, 进而分析了相应的影响因素。学者们普遍关注的影响因素主要有以下几个因素。

  1. 农业生产者的个体特征因素

  养殖户的基本特征主要包括性别、年龄、受教育程度、养殖经验等。不同的性别、年龄、受教育程度等使其对行为决策的认识有着较大的区别。病死猪处理行为实质是养殖户的决策行为, 许多学者认为养殖户的基本特征是影响其生产决策的基础性因素。张雅燕基于江西省南昌县养猪户的调查数据, 结果表明道德责任感越强的养猪户更注重环境和食用者健康, 其行为更自律, 不会随意丢弃或出售病死猪;处于不同年龄阶段的养殖户行为动机和目标也有所不同, 对无害化行为选择差异具有一定的解释作用, 一般来说年龄越大, 对新事物的接受能力相对较弱, 使得无害化处理难度变大, 因而越倾向于采用负面处理行为。[8]吴林海等的研究指出养殖年限越长, 对病死猪处理行为的成本与收益拿捏的越准, 更倾向于出售病死猪。[9]邬兰娅等指出养殖户的生态意识薄弱, 文化素质较低, 对于随意丢弃病死猪的认知和理解不高, 是“死猪漂浮事件”的诱因。[10]也有学者认为, 受教育程度越高, 市场经济意识越强, 追求利润的动机越强烈, 表现在行为趋于理性, 倾向于出售病死猪。病死猪处理行为作为生猪饲养过程中疫病防治的重要组成部分。刘军弟等研究结果显示性别显着作用于防疫意愿, 女性比男性表现出更强的防疫意愿。[11]

  2. 农业生产者的认知与评价因素

  计划行为理论认为, 行为选择由其主观认知和行为意图决定, 养殖户对于病死猪处理的认知对其最终的处理行为选择有着重要的作用。孙世民等研究表明养猪场主对病死猪危害环境和健康的认识越深刻, 越愿意选择良好质量安全行为。[12]王海涛研究发现安全生产意向较强的养猪户对出售病死猪肉等违规违法行为的认识比较到位, 进而抑制了其出售病死猪的行为。[13]闫振宇等研究发现防疫意识淡薄的养殖户不愿意上报动物疫情, 对动物产品安全较为担心的养殖户具有较强的上报疫情行为意愿。[14]吴林海等认为养殖户对政府政策与相关法律法规认知程度越高, 越倾向于采用无害化处理方式。养殖户的风险规避意识有助于其选择病死动物无害化方式, 趋向于规避风险的养殖户, 为避免监管处罚和不合理处理行为带来的收益风险, 无害化处理意愿更强烈。[15]

  3. 农业生产者的经济特征因素

  农业生产者作为有限理性的经济人, 追求利益最大化的目标是其决策行为的重要影响因素, 因此经济特征因素的影响不容忽视。养殖规模在一定程度上决定其生产方式, 养殖规模越大, 意味着投入的资金和精力越多。孙世民等指出与养猪户相比, 规模养殖场面临的疫病风险和市场风险更大, 出于规避风险的考量, 规模养猪场进行病死猪无害化处理的可能性越大。张雅燕的研究结果相似, 规模越大的养猪户生产经营规范化程度越高, 无害化处理设施越齐全, 因而倾向于选择无害化处理病死猪。但薛瑞芳指出随着养殖规模的增加, 养殖户选择病死猪低价出售的概率也有所上升, 其原因可能是由于规模养殖户病死猪数量较大, 病死猪处理压力大, 因而容易成为不法商贩的目标收购对象。[16]此外, 朱宁等研究指出由于受到城市环境建设的影响, 养殖场离城镇的距离越近, 进行无害化处理的概率越高。[17]无害化处理方式选择不可避免的受到农业生产者自身资源的约束。李立清等指出若养殖户的收入水平较低、实施防疫的相对成本越高, 选择低价出售病死猪的可能性越大。[18]

  4. 政策、组织和市场环境因素

  政府的病死猪处理补贴政策为养殖户提供一部分资金支持, 可以弥补病死猪无害化处理费用。张雅燕研究表明当养猪户对病死猪无害化处理补贴政策的实施越认可, 对病死猪进行无害化处理的可能性越大。吴林海等的研究显示政府发放补贴对养殖户病死猪无害化处理的影响还极为有限。缺乏系统的、专业的、强制的病死猪回收程序, 病死猪地下交易市场的存在客观上诱使养殖户选择低价出售病死猪。[18]获得病死猪无害化处理补贴、参加合作社会促使养殖场户选择资源化处理病死猪。[19]养殖保险政策与病死畜禽无害化处理挂钩的实证分析结果表明, 未购买养殖保险的养殖场户多选择掩埋、焚烧等简易无害化处理;购买养殖保险显着正向影响养殖场户选择生物发酵等资源化处理, 还可使其选择简易无害化处理和丢弃、出售等不规范处理的概率减少。[20]田璞玉等研究结果表明监管、处罚等政府疫病控制政策会影响养殖户的防疫决策的成本、收益和风险, 进而影响其售卖、无处理丢弃病死畜禽等行为。[21]病死猪的随意丢弃, 会对水源和土壤造成不同程度的污染, 是养猪业环境污染的来源之一。邬兰娅等认为养殖户与周围农户的内部沟通、信息流动以及信任程度等要素会影响养殖业环境治理。[22]

  三、农业生产者病死猪处理行为异化的驱动因素

  1. 养殖户的利益驱动

  经济学原理表明, 生产者的经济决策以追求自身利益最大化为目标, 生猪养殖户的生产经营也不例外。面对众多病死猪处理行为选择, 养殖户倾向于以最少的成本获得最大的回报。实际生产决策过程中, 无害化处理决策压力与动力并存。一方面在病死猪回收处理环节常有一批非法病死猪收购者和肉类加工企业低价收购, 养殖户面临经济利益的诱导。另一方面农村地区劳动力缺乏, 而病死猪处理成本过高、处理难度较大、缺少相关配套基础设施等客观原因, 导致养殖户倾向于选择相对节约成本和时间的随意处理方式。但是我国制定了一系列关于规范处理病死牲畜的政策和法规, 违法违规处理病死猪将面临管制和惩处, 管制和惩处力度取决于被发现并受到惩处概率与被惩处的严厉程度。除了避免违法违规受罚之外, 养殖户选择无害化处理病死猪的动机还在于可领取政府补贴。当采取资源化处理方式时, 不仅可以回收处理成本甚至还可以获得销售收入等收益。但是目前监管政策实施过程中存在执行偏差, 补贴政策机制存在缺陷, 养殖户无害化处理行为的压力和动力有待加强。

  2. 政府的预算约束

  对于政府而言, 既定的预算约束下, 是否提供某公共物品是综合考量成本收益的结果, 即政府选择为社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策。养殖环节的病死猪无害化处理补贴政策虽然初见成效, 但仍存在认知度不高、补贴效率低、覆盖面窄的问题, 使得无害化处理补贴政策效果大打折扣。养殖户对政策改进和修补的期望度较高, 迫切需要采取多种改善措施。在政府规制过程中, 政府与养殖户之间存在信息不对称, 很难准确了解养殖户真实政策需求和无害化处理成本的情况。并且囿于管制成本和管制资源的有限性, 管制难以达到社会需要的量。如何平衡政府补贴金额与其产生的经济、环境、社会效益, 是政府选择的困惑所在。事实上, 我国无害化处理行业长期以来直接由政府运营, 运行的资金基本完全由公共财政负担, 处理技术落后、行业能力建设不足以及运行效率低下等问题也日益凸显。

  3. 消费者的价格要求

  无害化处理成本势必增加额外生产成本, 并最终表达在价格上。在消费者购买猪肉决策中, 要在安全性与高价格间进行权衡考虑。吴林海等以不同层次安全信息的可追溯猪肉消费偏好为研究切入点, 研究结果显示, 消费者普遍愿意为具有可追溯属性的猪肉支付更高溢价, 但价格上浮超过30%消费者会降低其对猪肉安全性的需求。[23]尹世久等调研结果显示, 消费者购买有机食品的最主要的动因是“安全”和“环保”的特性, 而拒购的主要动因之一是昂贵的价格。[24]消费者对食品安全的关注度, 会直接决定非法收购商违法行为被发现和处罚的可能性, 而现今我国部分消费者仍然是价格导向性, 对安全农产品的市场需求刺激作用不明显。由于现实的生产利润掩盖了农业生产者的社会责任和生产伦理, 从而导致了农业生产者为追求自身利益最大化而置应当承担的社会责任和义务于不顾。

  四、推进农业生产者病死猪无害化处理行为的现实困境

  病死猪无害化处理主要是指病死猪经过生物或工程化处理后综合利用, 实现无害于环境的达标处理。目前病死猪处理行为选择主要有三种:一是无害化处理, 二是随意乱扔乱抛, 三是违法出售给不法收购病死猪分子。其中无害化行为选择是正向的生产行为, 而随意处理和低价出售均在约束规范之列。通过对病死猪处理相关文献的深度梳理, 总结归纳出目前我国病死猪无害化处理面临的管理薄弱、现行机制不完善、实施主体弱势、保障、激励政策等供给不足等客观环境是制定相关政策应予以考虑的主要因素。

  1. 保障、激励政策等供给不足

  调查数据显示, 绝大多数养殖户并不清楚病死猪无害化处理的内容、目标及要求, 直接影响了其参与病死猪无害化处理的积极性。针对我国当前养殖户家庭资源禀赋特征、科技水平条件, 无害化处理要求的资金和技术的门槛较高。公共基础设施建设不足, 资源化后的副产品市场回报率较低, 削弱了养殖户参与无害化处理的动机。在激励政策方面, 病死猪无害化处理补贴政策不平衡, 力度不够大, 甚至也存在个别地方财政困难, 无法按照规定兑现补贴金额, 导致养殖户不愿意向动物卫生监督机构报告和主动作无害化处理, 甚至逃避动物卫生监督机构的监管。目前许多基层政府的工作重心和利益诉求, 停留在农产品的数量和发展速度上, 资源较多的配置在养殖业发展上, 而将生态环境建设置于从属地位, 也在一定程度上阻碍了无害化处理技术的推广。

  2. 实施主体弱势

  我国生猪养殖以“小、散、乱、低”为主, 缺少面对自然风险的能力, 生猪养殖户风险规避意识较强, 法律意识和环保意识淡薄, 使得许多治理举措和明文规定未得到预期中的实践, 更谈不上取得实质性的效果。养猪业属于低附加值的行业, 基于自身效益最大化的经济目标, 经营者必须综合考虑各种生产成本问题。无害化处理基础设施运营资金投入大、技术成本高和运转费用高且目前的生猪市场价格并未反映环境处理成本, 使得养殖户对无害化处理技术持观望态度。这在一定程度上限制了处理技术的推广和运用, 是我国病死猪处理问题未能得到有效解决的重要原因。一些养殖户虽然对病死猪进行了处理, 但由于对病死猪无害化处理重要性认识不足, 不愿加大病死猪处理投入, 所以在处理过程中出现掩埋不深、消毒不严、处理不到位、不彻底的现象。有的干脆随意丢弃, 甚至还有自己加工食用的现象。如果缺乏必要的政策支持, 养殖户缺乏足够的能力和意愿参与无害化处理。丁献利指出忽略了养殖环节病死猪的损失补贴造成养殖环节病死猪流向餐桌的隐患。[25]当风险损失由养殖户自己承担, 其极有可能通过销售病死畜禽转移风险。当买卖病死猪成为一种普遍现象时, 单个散养户很难对其出售数量有限的病死畜禽的行为产生道德和伦理上的自责。

  3. 监管能力相对薄弱

  按现行相关法律, 涉及病死畜禽及其产品的监管职责交错、界定模糊、机制不顺导致不能形成监管合力, 甚至制约监管工作的效率。病死猪无害化处理监管体系不完善, 制约了工作进度和工作效率, 打击了养猪户病死猪无害化处理的积极性。我国生猪养殖主体以规模小而分散为特征, 在现有的技术水平条件下, 致使对病死猪处理行为的监督和检测成本偏高, 加之我国基层检疫力量有限, 更加不利于规范化监管。我国法律对病死猪随意丢弃处理行为的惩罚力度较轻, 缺少威慑力, 助长了乱扔乱抛病死猪现象的发生。[26]公众是国家管控病死猪无害化处理的参与者和有力助手, 但是我国公众绝大多数是在公共事件发生后参与或“末端参与”, 未能起到有效抑制病死猪负面处理行为的作用。在病死猪处理缺乏有效的约束下, 容易形成破窗效应, 进一步加重污染的发生和食品安全风险。

  五、推进农业生产者病死猪无害化处理的可为路径

  无论是法律规制还是无害化处理补贴等促进无害化处理的政策, 都没有达到预期目的, 根本原因在于对生猪养殖户而言无害化处理病死猪的成本仍然高于收益。从现状看, 病死猪无害化处理受市场环境和配套基础设施的影响, 无害化处理的间接成本较高。解决病死猪随意处理的问题, 需要转变管控思路。一方面要提高无害化处理的经济价值, 另一方面降低无害化处理的成本, 提高生猪养殖户对无害化处理的主观能动性。

  1. 以政策法规形式引导和完善保障机制

  首先, 政府在制定政策时应该引入农业生产者无害化处理的成本收益分析。改进和完善国家对病死猪无害化处理的财政补贴政策, 促进病死猪补偿支付合理化, 补偿模式可借鉴畜牧业发达国家的做法:政府补贴+动物防疫基金+农业保险, 其中动物防疫基金和农业保险由养殖户自愿交纳, 不仅减轻病死畜禽对养殖户带来的冲击, 而且分担了政府的财政负担。其次, 改进和完善病死猪无害化处理行业的现状, 实施合理的市场化改革。通过引进专业公司, 采用“公司+农户”或者“政府+公司”从事病死猪无害化处理, 以减轻生猪养殖户成本, 提高其无害化处理能力及运营效率, 促进无害化处理向社会化或产业化发展。

  再次, 加强优质优价有市、低质劣质无价无市的消费市场环境建设。健全合理的市场价格机制, 在最终产品的价格中体现养殖户的相关处理成本, 激励养殖户自我投资进行病死猪的处理。

  2. 加强生猪养殖技术培训和培养无害化处理意识

  首先, 开展针对生猪养殖的全方位培训。不断提高生猪养殖户科学养殖素质和疫病风险防范意识, 确保生猪养殖健康发展, 从根本上杜绝病死猪违法处理行为。鼓励养殖户改进动物防疫条件、适度规模经营和标准化建设, 引导养殖户建立无害化处理制度和档案。其次, 培养农业生产者无害化处理意识。明确生产经营者首负责任, 对自觉进行无害化处理的农业生产者给予补贴, 对违法违规处理病死猪的行为, 加大处罚力度。加强对无害化处理的宣传教育, 普及无害化处理的相关知识, 消除对无害化处理存在的疑虑。

  3. 鼓励公众参与病死猪无害化处理管控

  首先, 提高消费者对猪肉质量安全可追溯系统的认知水平, 普及有效的猪肉质量安全可追溯系统, 确保整条供应链上的猪肉安全, 切断病害猪肉流入市场的途径, 提高病死猪无害化的公众参与水平。其次, 鼓励公众主动参与病死猪无害化处理管控, 通过明确公民的义务和公众参与的法律保障, 构建有效的公众参与管控的路径和方式, 切实发挥公众参与的功能和作用, 有效克服病死猪无害化处理管控的“市场失灵”和“政府失灵”.

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  注释

  1 数据来源:《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》, 国家统计局网, 2018年2月28日。
  2 农业部畜牧业司, 《于康震副部长在畜牧业绿色发展示范县创建启动视频会议上的讲话》, 农业部网, 2016年4月20日。

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