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法人治理结构改革对完善公共图书馆治理体系的意义

时间:2019-10-22

  摘要:阐明了法人治理结构的基本内容,梳理了图书馆法人治理结构的发展历程、实践,分析了公共图书馆法人治理结构改革的主要内容,提出了提升法人治理结构效能的有效路径。

  关键词:公共图书馆; 法人治理; 改革;

  当前,我国公共图书馆正处于转型发展期,只有寻求由"管理"到"治理"的制度突破,才能适应新的发展形势。法人治理结构改革对完善公共图书馆治理体系具有重要意义,提高公共图书馆的治理能力,是保障公共图书馆事业健康发展的必然选择。

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  一、法人治理结构的基本内容

  法人治理又称公司治理,是公司权力与利益相互制衡的产物,是现代企业制度最具现实意义的组织架构,利于组织机构的平稳运行。狭义的法人治理指公司股东、董事、监事及经理层之间的关系,广义的法人治理还包括与员工、客户、社会公众等利益相关方的关系。

  (一)法人治理结构的构成

  法人治理结构由四个部分组成:股东会或者股东大会,由股东组成,是公司的最高权力机构;董事会,由股东大会选举产生,是公司的决策机构;监事会,是公司的监督机构;经理,是公司的执行机构。

  (二)法人治理结构的特点

  法人治理结构的各组成部分关系到投资者、决策者、经营者、监督者的基本权利和义务,在遵守法律法规的前提下,做到职责明确、运转协调、有效制衡,保证公司正常运转。

  (三)法人治理结构的作用

  在所有权与经营权分离的情况下,法人治理结构要协调股东与企业的关系,从制度上保证股东的控制与利益。同时,要协调内部管理层、普通员工等各利益集团的关系,保障企业的长期、良性地发展。

  (四)法人治理结构的模式

  西方的公司治理结构通常有英美模式、日欧模式。英美模式即"股东治理"模式,重视个人的不同主张,依据平等的契约,向作为剩余利益的权属者和承担经营风险的股东赋予支配权。如果获取信息不对称,"股东治理"模式就会为公司的实际经营者谋求个人利益创造便利条件。日欧模式即"共同治理"模式,重视集体主义,企业不仅重视股东利益,还要考虑其他利益主体的利益。在董事会、监事会中有股东以外的利益相关者代表,形成对经营者的监控体系。

  二、图书馆法人治理结构的发展历程、实践和政策法规依据

  法人治理结构起源于西方,在企业取得成功后,逐步被推广到文化等领域。改革开放后,我国引入了法人治理结构,经过多年的发展,已取得一定成果,并出台了多项政策法规。

  (一)法人治理结构的起源

  14世纪中叶,意大利波伦亚大学的"政府-学校-教师-学生"的"四位一体化"管理,就是法人治理结构的雏形。1848年,美国马萨诸塞州将州属图书馆交由专门理事会管理,首开公共图书馆法人治理结构建设先河。1975年,美国学者威廉姆森首次提出了法人治理结构的理论,明确了股东会、董事会、监事会与管理层之间的权力、责任和利益分配、权力制衡等关系,以保证公司规范运营,保障出资人的权益。1999年5月,经济合作与发展组织(OECD)制定的国际标准《公司治理结构原则》为制定公司治理结构的法律和监管制度框架提供了参考。

  (二)我国图书馆法人治理结构的发展历程

  在我国,法人治理结进入公共图书馆领域肇始于1985年起党和政府对事业单位改革的重视。1992年到2007年期间,一系列政策的出台促进了事业单位体制改革实践。2008年,党的十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,要求按照"政事分开""管办分离""强化公益""加强监督"的原则深化和推进法人治理结构建设。2011年,我国出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》以及9个配套文件,提出事业单位法人治理结构的原则、目标、内容、程序、监督、评价等问题。2012年,我国出台《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》《关于印发事业单位章程示范文本的通知》,标志着事业单位法人治理结构建设进入规范化阶段。2013年,党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,法人治理结构实践在全国公共图书馆迅速展开。《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的相继出台也为公共图书馆法人治理结构改革提供了法律依据。2017年8月31日,中宣部等七部门印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》,公共图书馆法人治理结构改革进入深入推进的新阶段。

  (三)国外图书馆法人治理结构的实践

  美国著名政治学家门罗认为,在所有地方自治体领域里,图书馆部门最适合委员会管理体制。美国的《图书馆服务法》以立法的形式规范法人治理结构,规定理事会是公共图书馆的管理机构,负责研究解决图书馆的方针、政策、经费与实施等问题。美国的各级公共图书馆由各级政府管辖,其治理主体是图书馆理事会。

  1973年,英国建立大英图书馆之初,就组建了"大英图书馆理事会",在理事会下设置了咨询委员会以及一系列专门委员会,理事会独立自主运行,决定大英图书馆的各项重要事项。英国的公共图书馆一般设立"图书馆委员会",其作用与理事会基本相同。

  日本的《图书馆法》也以立法的形式规范法人治理结构,规定公立图书馆应当设立"图书馆协商会",明确"图书馆协商会既是图书馆工作顺应馆长的咨询,又是关于图书馆进行的图书馆服务对馆长陈述意见的机关。"

  (四)国内图书馆法人治理结构的实践

  无锡市图书馆最早实践法人治理结构。2009年,无锡市图书馆在国内最早成立了定位为"咨询机构"的理事会。

  深圳图书馆最早实践比较完善的法人治理结构。自2008年起,先后制订了《理事会章程》《理事会决策失误追究制度》等配套制度。2010年12月,成立了定位为议事和决策机构的理事会。

  广州最早实践法人治理结构地方立法。2015年5月1日颁布施行的《广州市公共图书馆条例》对建立和运行法人治理机制做出规定。

  遂宁市建立联合理事会制度。2016年12月,遂宁市把体量较小、人员较少、服务职能相近、服务对象大体相同、管理归口一致的图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等事业单位整合起来,建立联合理事会,避免了各馆分别建立理事会导致的机构繁杂、人员臃肿的弊端。

  三、提升公共图书馆法人治理结构效能的有效路径

  公共图书馆法人治理结构改革已在组建理事会、搭建管理层、制定机构章程等诸多方面实现了突破性进展,也取得了很好的成效,未来还将在实践中不断探索、总结、创新、完善,更好地发挥作用。

  (一)加强党的建设

  将党建工作要求纳入公共图书馆的章程,明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式,并落实思想工作责任制。同时,完善"双向进入、交叉任职"的配备方式,积极探索党管干部原则与理事会行使人事管理自主权有机结合的途径和方式。对于涉及改革发展稳定和事关职工群众切身利益的重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项,党组织必须参与讨论研究,理事会作出决定前,也应征得党组织的同意。

  (二)建立以理事会为主要形式的法人治理结构

  理事会成员由政府部门、公共图书馆、专业人士、服务对象和其他方面代表组成,本单位以外人员担任的理事要占多数。理事应政治素质好,遵纪守法,热心图书馆事业,具备相应的知识和履职尽责能力。具备条件的理事会可设立咨询或专业委员会。具备条件的图书馆可设立监事会,也可在理事会中明确若干名承担监督职责的兼职监事。管理层由图书馆的负责人及主要管理人员组成。

  (三)参与各方适应发展趋势

  公共图书馆法人治理结构的参与各方要充分认识发展趋势,共同努力、协同合作。政府部门要转变观念思想,把决策权交给理事会,由行政管理转化为依法治理,由直接管理转化为间接管理。公共图书馆的领导层要解放思想,放弃馆长负责制,转化为理事会决策的执行者。图书馆的干部职工要认清发展趋势,理解支持法人治理结构改革。

  (四)推进配套制度改革

  公共图书馆法人治理结构改革要推进审计、失误追究、评价督导、年度报告等配套制度改革。建立"以事定费"机制,"养事"不"养人".同时,推进人事管理制度改革,由单一编制用工转变为多种用工形式,由身份管理转变为岗位管理,在按劳分配的基础上,进行二次分配薪酬,扩大绩效工资在收入分配中的比重。

  (五)落实公共图书馆法人自主权

  公共图书馆推进法人治理结构改革,要坚持依法办馆、自我管理、民主监督、社会参与,不走过场、不流于形式、突破难题。落实公共图书馆的法人自主权,让理事会成为决策和管理机构,赋予理事会决策权、财产权、使用权、收益权、分配权、人事权、处分权等。

  (六)规范管理运行

  公共图书馆的举办单位要加强对法人治理结构的宏观管理,指导公共图书馆组建理事会和管理层,按照章程规定对理事会的重大决策进行审查,对理事会以及理事进行监督和评价。理事会实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度,依据法律法规、政策要求和章程行使决策权和监督权,对举办单位负责,接受政府监管和社会监督。管理层对理事会负责,定期报告工作,接受监督。公共图书馆建立年度报告、信息公开、绩效评估和责任追究等制度。

  (七)鼓励多元合作治理

  通过举办学术交流会、馆长联席会、专题研讨会等加强行业内部的交流与学习,互相取长补短,将新技术、新管理模式应用到现实工作中。理事会还要与图书馆学(协)会合作,征求专业咨询建议,提高科学决策能力。同时,吸引非文化部门、非政府组织、非营利机构、企业、个人等社会力量参与公共图书馆建设、管理、服务,鼓励多元合作共同治理,稳步推进公共图书馆法人治理结构改革。

  参考文献
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